多數民主原則受超多元環境的挑戰──記2025年Lecornu總理二度組閣事件

⊙許有爲

你要如何能夠統治一個擁有258種乳酪的國家？

夏爾・戴高樂 Charles de Gaulle

超多元價值國家配上兩輪選制造成了超多元政體系

「對法國人來說，真正的時尚，早於全世界的流行潮流前一天，或落於這個潮流十五年後。」這句話出自於一位在法國時尚行業具有一定程度公信力的時尚批評家、作家。姑不論這項評論是不是符合真實狀況，評論背後反映出來的是，法國人普遍努力「做自己」，追求自己的風格、獨創性，幾乎是「一人一把號，各吹各的調」，展現的是不願盲從的世界觀。

大概是基於這樣的世界觀，法國自大革命之後，政壇中的政生態一直處於如天上繁星一般的多體系。這樣的政生態，又被兩輪選舉制固著化，首輪選舉固然可以淘汰掉許多平時如幽靈一般不見蹤影，到了選舉時偶爾現蹤的幽靈政，但卻也讓有實力拿到3%、5%選票的政，從此尾大不掉，難以整合。因此，多林立的政生態在第三、第四共和配上內閣制之後，導致了第三、第四共和內閣極度不穩，頻頻更換內閣的結果。

正因為如此，在第二次世界大戰結束後，準備要展開第四共和前，法國各界敦促戴高樂出馬組閣，擔任總理領導法國時，戴高樂提出憲改主張，要在內閣制的基礎上設置一位享有若干重要憲政實權的總統，而且未來政府的民主正當性必須來自於總統而非國會時，說出了本文開頭的著名引言。意思是，如果未來的政府之民主正當性不來自於總統而來自於國會，事事要聽國會的，而國會之中多元意見多元價值，又如同法國乳酪一樣，種類繁多令人眼花撩亂又不時打架，今天的多數過幾天幾月變成少數，又要尋找新的多數，國政就只能在不斷更替的尋找多數過程中，一再延擱，這個國家也就逐漸變成難以統治的國家。

到了第五共和，原本在內閣制中屬於總理的國政決定大權，依據第五共和憲法改為由總統掌握，特別是總理的任命權限，從國會（選舉、協調）產生，變成由總統獨力任免。在這樣的憲政機制作用下，第五共和因為國政大權改由總統掌握，總統獨力任免總理，與之共組政府，國家大政方針也就不受國會倒閣影響，漸漸建立起比第三、第四共和來得穩定許多的國政。

然而，因為兩輪選制的影響，政體系依舊是處於超多元的狀態，先不談國會選舉，單就總統選舉而論，每次參與總統大選第一輪選舉的政，幾乎都有接近10位候選人。而掌握倒閣權的國會下議院國民議會l’Assemblée nationale，目前577席國會議員中，扣除掉尚未登記參與任何團運作的9席，其餘國會下議院議員分布於11個團中。11個團就意味著，任何社會政策的改革，如果要行諸於法律規範又要經過國會立法修法產生，必須要通過「至少」11種意見的折衝、妥協。因此，如果一部法案不涉及太多的福利的給付或義務的負擔，通常比較容易經過國會討論而通過。任何法案一旦涉及福利措施或負擔義務的加重，往往就會有某幾個擔心加重負擔或減少福利的群體「揭竿而起」反對。

從整體來看，從第三共和建立起的社會福利體系，到第四共和逐漸成長，到了第五共和，已經使法國變成一個擁有極為多元，也許過度多元的社會團體、階層的國家，各社會團體、階層的利益與負擔，又被各式各樣的社會福利、稅制法規綁得死死，以至於面對國家財政（又被幾年前新冠疫情加重）的困難，每個人都認為應該要改革，然而任何改革方案的提出，必定又招致某幾個群體、階層的誓死反對。這也就成為第五共和歷任總統推動社會改革的「天險」。而這些「天險」，又形成各政與政治人物在政治行動上所要避免或遵循的「潛規則」。

只要國會出現第三又維持政府須向國會負責的結構，就可能出現行政權不穩的現象

2025年10月間，法國發生了第五共和以來，首次由總統任命新總理，發佈內閣名單後不到十五個小時，總理隨即辭職，數日後，總統再度任命同一位總理，重新任命一批不具有強烈政色彩的專業人士入閣籌組新政府的離奇憲政事件。這一個離奇的憲政事件，造成的原因固然是表面上的年改法案、預算與多體系各政治人物政治行動的邏輯扞格。但深究其遠因，還是來自於上述的「超多元」社會所支撐出來的「超多元」政體系。

稍微對美國憲政體制有點涉獵的人都知道，法制上，美國總統所屬派只要擁有國會兩院三分之一以上席次，內沒有不同意見的話，一般來說總統可以行使否決權（veto），不至於受制國會在政策上的牽制。總統若失去國會上下兩院三分之一席次的支持，大致上在政策上就必須受制於國會，但不影響總統所領導的政府之存立。

而在內閣制國家，由於政府來自於國會，因此國會的不倒閣，產生了由國會多數或國會最大主導而決定政府所屬派的現象。因此，一旦國會席次區分為三個區塊以上，幾乎使政府與政策註定處於不太穩固的狀況。而且，區塊越多，越容易造成政府處於越不穩定的狀態，而制訂中長期政策的能力，幾乎免談。因此，一樣是內閣制，甚至一樣是柔性憲法，英國因為單一選區簡單多數決，選民自動棄保形成兩大體系，造就了穩固的內閣制憲政體制與政府、政策；法國第三共和卻在兩輪選制保證的多體系配上內閣制的結構下，71年間歷經109個內閣（這還不算同一個總理領銜的只更換幾位部長的內閣微調），造成國家無法形成穩定的中長期政策，國力日漸衰弱的結果。實施剛性憲法的比利時，也因多林立在2010年間發生國會改選後，長達511天國會選不出新政府的事件。

第五共和半總統制設置不受國會倒閣的實權總統以及「行政立法」、「押注信任投票」制度

從而，在法制上，法國第五共和憲法（以下稱《法國憲法》），將政府的存立（民主正當性），從國會搬移給總統之外，《法國憲法》也將原本在內閣制屬於總理的行政大權中的重大憲政權責移交給總統，使總統可以確保國家重大政策方針不適用於因為國會倒閣而受影響。另外，《法國憲法》中設有政府（行政部門）立法的機制，使行政部門可以在一定的條件下，繞開國會的討論，直接制訂行政命令與行政規章。對於符合行政立法條件外的事項，在憲法中設置了「押注信任投票」之規定。

所謂的「押注信任投票」是國會基於對於政府的信任機制為避免政府提出之法案，為了避免國會議員基於意識形態或選區政治利益等等原因而來的修改，而將國會對於政府的信任押注於法案上，若是信任政府，則通過法案，若是不信任政府，則法案不能通過。這種內閣制的特殊規範在《法國憲法》的具體展現，首先來自於《法國憲法》第20條第3項（以下簡稱 §20.3，下文其餘條文依此類推簡稱。下文《法國憲法》譯文為作者自行翻譯，文責自負）：

政府依本憲法第四十九條及第五十條所訂條件及程序，向國會負責。

其次，依據《法國憲法》§49.1：

總理得就其施政方針（programme）或施政總報告（déclaration de politique générale），經國務會議（conseil des ministres）審議後，向國民議會（按：國會下議院）提出信任案。

最後，依據《法國憲法》§49.3：

總理得就某經濟法案或社會福利相關財政法案，經國務會議審議後，向國民議會要求信任案投票。在此情形下，除非在二十四小時內有不信任案之提出，並依照本條前項（按：§49.2）之條件表決通過不信任案，否則法案視為通過。

至於國會下議院對於追究政府責任的倒閣權，規定於《法國憲法》§49.2：

國民議會得以不信任案之表決對政府究責。不信任案之動議須經國民議會議員總數十分之一議員之連署方能提出，提出經四十八小時後始得進行表決。不信任案僅就同意票計票，須獲國會民議會議員之絕對多數同意始能通過。除本條下一項（按：即 §49.3）所訂情形外，同一國民議會議員在同一普通會期內，不得連署超過三次不信任案；在特別會期內，不得連署超過一次不信任案。

上述《法國憲法》的各項規定，組合成政府對國會下議院提出「押注信任投票」的機制。簡單來說，當政府要通過某些改革法案，又不希望國會下議院對法案大幅修改，又有把握掌握國會下議院半數以上議員之意向時，可以在提出施政總報告或施政方針時，將這些改革法案蘊含其中，援引《法國憲法》§49.1，要求押注信任投票。在這樣的狀況下，雖然《法國憲法》並未提到國會下議院的「投票」，但依據往例，國會下議院會展開「對施政總報告的投票」，投票通過，視為總理與其直接領導的政府通過信任案。投票不過，則視為總理與其領導的政府不受國會下議院信任，依據《法國憲法》§50之規定，必須辭職。

而一樣是「押注信任投票」，《法國憲法》§49.3的規定剛好相反。§49.3的適用範圍，限定於「經濟法案或社會福利相關財政法案」，總理依據該條文向國會下議院提出後，如24小時內國會下議院沒有倒閣案連署成功，並在48小時後投票通過倒閣案，該法案視為通過。所以原則上，同樣是押注信任投票，依據《法國憲法》§49.1的情況會舉行投票表決；依據《法國憲法》§49.3的狀況，則不一定會投票表決。而且若有投票表決之需要，是表決不信任案而非法案本身。

因此，之前有臺灣法政學者說，依據《法國憲法》，國會（按：其實應該是國會下議院而非全體國會）雖然沒有閣揆同意權，但每一任的總理在上台時，都會援引《法國憲法》§49.1要求國會進行信任投票，表示雖然法國國會表面上沒有閣揆同意權，但事實上基於尊重國會的「憲政理念」，每一任的總理都會向國會提出「信任投票」的這種說法，與先前臺灣親藍白的政治學者所說的「換軌制」一樣，都屬於假消息。實際情況恐怕與這種「想像」剛好相反。

事實上，正因為法國國會（下議院）中，多林立造成的各階層都有各自要捍衛的利益，每個政府提出的施政方針、施政總報告，甚至依據《法國憲法》§49.3所提出的攸關經濟或社會福利財政的法案，總是會有「受害」的群體、階層，因此為了不使政府提出的此類法案或方針、總報告受到國會下議院複雜利益關係、情勢而來的修改，才會在對於國會下議院多數國會議員之意向有把握時，援引這兩項規定，特別是§49.3之規定，力求法案不受國會下議院之修改而通過。

本次勒克努總理二度組閣事件

以上的規範與文章開頭提到的多結構，造成本次馬克宏（Emmanuel Macron）總統任命勒克努（Sébastien Lecornu）為總理的遠因：勒克努總理的前任貝儒（François Bayrou）總理在今年1月動用《法國憲法》§49.1發表施政總報告並挺過國會下議院的信任案投票後，提出年金改革法案並數度動用《法國憲法》§49.3，在國會內部分團的抗議聲中，通過先期的法制改革。然而隨著改革漸次觸及核心（特別是退休年齡延後至64歲），國會下議院反對的陣營越來越大，終於在今年9月8日，在貝儒總理要求召開的特別會期內動用§49.3 遭到總票數364票的反對，成為第五共和首位遭到國會下議院倒閣成功的總理。隨即，馬克宏總統在隔日任命貝儒內閣的國防部長勒克努擔任新總理。

勒克努受命擔任總理後，一開始表示將會動用《法國憲法》§49.3，通過包括取消兩天的國定假日、取消離任後政府高階政務官的優遇等改革。到了10月5日晚間，宣布了新的內閣名單，點燃這次兩度受命組閣事件的戰火。

10月5日當晚的內閣名單，大部分貝儒的閣員都受到留任。首次的勒克努內閣，包括五位兼任副總理（ministre d’état）的重要部會部長。勒克努遺留下來的國防部長懸缺，宣布由出身共和，在馬克宏總統脫離社會自組政進軍總統大位後，加入馬克宏總統政的勒梅爾（Bruno le Maire）擔任。消息發佈第一時間，電視新聞短暫傳出預定留任副總理兼內政部長，一樣是出身共和的勒泰猷（Bruno Retailleau）宣布辭職。不過這個消息不到一小時就消失在電視新聞節目的跑馬燈上，此時已經是法國時間10月5日的深夜。正當外界以為勒克努內閣可以正式開跑，隔日一早，先是前一晚傳出辭職的樂泰猷方面，傳出事前在與新總理晤談，接受新總理邀請留任時，完全沒被告知勒梅爾將擔任國防部長一事。緊接著，全法國都收到勒克努以「條件尚未完備」（les conditions ne sont pas remplies）為由，宣布辭職總理一職的重大即時新聞。

一時之間，勒克努的辭職猶如一顆重磅炸彈，把全法國炸得七葷八素。有評論者嘲笑道，第五共和憲法的制訂，就是要矯正第三、第四共和短命內閣的弊病。結果第五共和竟然打破第三共和最短命內閣存活2天的紀錄，只存活了14小時。

勒克努的辭職，同樣引來政壇的大震盪。國會下議院單一派最大團，極右派的「國民聯盟」（Rassemblement National）實質領袖勒朋（Marine le Pe）第一時間表示，面對這樣的憲政危機，總統應當解散國會下議院，自己也辭職，總統、國會下議院都重新改選，其他各派政治人物個別也都紛紛發表意見。綜觀這些意見，自身評估在國會下議院改選後可以穩住席位的，幾乎都贊成解散國會重新改選，由馬克宏總統面對新國會考量局勢重新任命新總理；其餘的政治人物，基本上都是朝向馬克宏總統不需辭職，只要再次考量國會下議院局勢，重新任命新總理即可。

到了第二日（10月7日），要求總統辭職或國會改選的聲音漸次縮減，7日晚上已經出現可能籌組的新內閣，會將原本參與貝儒內閣的共和閣員最抵制，反對入閣的社會，也會加入新內閣。同時，新內閣也會大幅度啟用無籍的專業人士出任閣員的消息。

到了10月10日，如同若干評論家預料，也跌破其他觀察者眼鏡，總統府艾麗榭宮宣布由勒克努二度擔任總理，與馬克宏總統一同組閣。「新」總理再度產生後，極右派一樣要求總統解散國會，重新改選。

就在這樣紛擾聲中，第二次勒克努內閣名單的釋出，如外界預期引進了若干無籍人士出任閣員，卻不見社會人士入閣。最引人注目的是，疑似為勒克努首任總理不到15小時的「爭端起源」的勒梅爾與樂泰猷，雙雙消失於內閣閣員名單。

第二次勒克努內閣名單確認後，勒克努也宣布，將不再動用《法國憲法》§49.3進行年金改革，將年金改革法案撤回。

隨著第二次勒克努內閣的發佈以及年金改革法案的撤回，政壇上要求總統解散國會下議院重新改選的聲音，也逐漸縮減到極右與極左兩個團。值得關注的是，在勒克努總理第一次請辭職到第二次組閣名單曝光之前，極左派多數成員保持相當程度的低調。然而在第二次的內閣名單釋出與新總理宣布撤回年金改革法案之後，反而加入極右派要求總統解散國會，並且與極右派同聲一氣主張倒閣。

直到作者做成這篇紀錄的10月16日午間，對法國政壇影響力極大的《世界報》已經刊登即時消息，〈勒克努政府在「不屈法國」與「國民聯盟」倒閣案打消後，成功逃過倒閣〉。

即使發生「政治危機」 全法國無人認為「依據憲法」總統必須任命反對人士組閣，更無人提出法國本來就沒有的「換軌」

從整個事件發展經過，配合對《法國憲法》相關規範的解讀，我們可以發現以下幾點法國半總統制憲政上的觀察心得：

一、《法國憲法》賦予總統的閣揆任命權限是實權，不因國會下議院總統所屬派以及加入共組政府的政席次總和未過半數而受影響。

二、前述心得，即使是目前站在與總統最對立面的極右派國民聯盟都遵守。

三、因此，在這次的政治危機（法文新聞界都以「政治危機」Crise de politique稱之），就算是最敵對的極右派，最多也只是要求總統解散國會後辭職下台。

四、有評論者贊成總統「政治上應當」選擇極右「共治」，但數量很少。沒有人認為這是總統所屬派是國會下議院少數時，憲法上要求的義務。

五、相反地，就算是「共治」，也是總統基於自己的政治判斷而主動進行。而且，要挑選哪一位反對人士出任總理「共治」，也是總統自身權力，而非過去臺灣很多親藍白政治學者所言，必須依照「國會多數推舉人選」。

六、所以，臺灣很多親藍白政治學者所謂的「總統任命總理必須『遵照』國會多數意願」的說法，不攻自破。

七、也因此，臺灣很多親藍白政治學者所謂的「換軌」，根本不存在。

作者為法國巴黎第一大學公法學博士・東吳大學政治學系兼任助理教授

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