制度歧視？國安需要？民進政府剝奪陸配公職之法理分析

柳金財 / 佛光大學公共行政與國際事務學系副教授

近來臺灣社會爆發陸配擔任公職，是否須放棄其原大陸國籍，此引發藍綠政及社會高度爭論。花蓮縣訴願會撤銷陸配村長鄧萬華遭內政部解職案，部長劉世芳堅持依「國籍法」解職鄧萬華，強調「國籍法第20條沒有解釋空間」。民進政府對具臺灣身分證之陸配參政權，一向持反對立場。認為兩岸人民關係條例以規範涉及兩岸人民往來交流有關之權利義務事項為原則，不處理國籍等憲政層次或兩岸定位等議題。然而，逕行對陸配解除其公職，是否構成制度歧視？致陸配成為二等公民？此舉也被批判剝奪陸配參政權既違憲也違法。

先前2025年1月2日民進政府即公布，指出全臺共有5名現任村里長具中國國籍，已發函區公所依《國籍法》與《戶籍法》辦理。內政部宣稱註銷中國戶口登記，並非喪失中國國籍；具有中國國籍者無法在臺灣擔任公職，要求公民應放棄中國國籍，否則將剝奪其公職。2023年12月前南投縣議員史雪燕因具有陸配身分，遭內政部指控違反國籍法，被解除議員公職資格。民進政府此舉遭社會輿論批判「藉國籍法之名，行打壓陸配參政之實」。

首先，這形成參選是依《兩岸人民關係條例》，任職卻依《國籍法》的矛盾荒謬現象。依據《兩岸人民關係條例》第21條第1項明定：大陸地區人民經許可進入臺灣地區者，非在臺灣地區設有戶籍滿十年，不得登記為公職候選人、擔任公教或公營事業機關人員及組織政。直言之，大陸地區人民（包含陸配）只要取得臺灣戶籍滿10年，即可登記參選包括村里長在內的公職。上述條文本身並未規定須放棄大陸國籍，始可參選或任職。

依據《國籍法》第20條第1項規定：中華民國國民取得外國國籍者，不得擔任中華民國公職；其已擔任者，由主管機關解除其公職。因而，村里長由鄉鎮市區公所解職。兼具外國國籍者，若要擔任受國籍限制公職，須在就職一年內辦妥放棄外國國籍並提出證明，否則須解職。換言之，民進政府認為，兩岸條例第21條是規範「大陸地區人民的參選資格（在臺設籍滿10年）」。至於當選之後能不能任職、是否可以兼具他國國籍，則屬《國籍法》第20條範圍。

其次，違反特別法優於普通法原則。針對原籍大陸人士欲取得臺灣人民身分，陸委會認為《兩岸人民關係條例》僅要求其註銷大陸戶口登記，然依據大陸法律規定註銷陸配在大陸戶口登記，並非等同喪失國籍。然《兩岸人民關係條例》是特別法，非普通法，對大陸人民取得中華民國身份證及國籍後，因中華民國政府本身不承認中華人民共和國，實務上見解是沒有放棄其國籍問題。

民進政府主張《兩岸人民關係條例》係特別法，條例未規定之事項，仍應適用其他法令。如陸委會宣稱兩岸條例僅就兩岸人民交流往來擇其要者予以規範，故兩岸條例第1條後段明定：「本條例未規定者，適用其他有關法令之規定」。原籍大陸者取得國民身分後，有關其參政權之保障與限制，兩岸條例第21條考量其對於自由民主憲政秩序認知之差異、希望其更融入與認識臺灣社會及公共議題，故規定設籍滿10年後即可登記參選。

復次，陸配取得臺灣公民身份係依據憲法及《兩岸人民關係條例

》。陸委會宣稱至於參選活動以及當選後任職之資格條件等，因兩岸人民關係條例》並未規定，自應與所有國人一樣，適用各選舉罷免法、國籍法、公務人員任用法及其他相關法令。陸配參政取得公職身份是否有須放棄國籍必要性呢？正因兩岸互不承認主權，中華民國並不承認中華人民共和國國籍與護照，長期以來中華民國政府並非以國籍法，而是以憲法和《兩岸人民關係條例》予以規範。

《中華民國憲法增修條文》第11條與《兩岸人民關係條例》第2條第2款明定：大陸地區為「中華民國領土」的一部分，只是區域劃分不同；「大陸地區人民」本質上仍是「中華民國國民」，把「中國國籍」當成「外國國籍」來適用《國籍法》第20條，在法理上是自我矛盾。

且《兩岸人民關係條例》並未明確提出，陸配一旦取得公職須放其原國籍。陸配取得中華民國國籍及身份證，既非依據《國籍法》；而在放棄原國籍反而要依據《國籍法》，兩者豈不矛盾哉？

再者，運用《國籍法》規範限制陸配參政權，等同架空《兩岸人民關係條例》及漠視憲法精神。中華民國國民兼具外國國籍者，於當選後就任公職後一年內，應放棄外國國籍乃基於「忠誠義務」。宣稱依據《國籍法》第20條第4項規定「中華民國國民兼具外國國籍者，擬任本條所定應受國籍限制之公職時，應於就（到）職前辦理放棄外國國籍，並於就（到）職之日起一年內，完成喪失該國國籍及取得證明文件。但其他法律另有規定者，從其規定」。

簡言之，上述《國籍法》第20條第4項規定，其適用對象為「中華民國國民」，不論其本籍為中華民國，或原籍為外國、中國大陸，凡中華民國國民而有雙重國籍者，欲擔任公職時都應依法放棄他國國籍。此不容公務員同時向外國效忠，從制度上排除具雙重國籍者之忠誠義務衝突。

然這違反憲法平等權（第7條）與參政權（第17條）規範，因歸化取得身分證的新住民，東南亞配偶或其他外籍配偶在任職公職涉及雙重國籍時，實務上往往有彈性認定，如個案核准或只限制特定敏感職務。然卻對陸配要求提出「幾乎不可能取得」的國籍放棄證明，使其陷入法律上的不可能履行義務之困境，形同是一種「制度性歧視」讓公民陷入進退兩難困境。

尤其，這也法律之違反信賴保護與比例原則精神。既然政府已允許陸配登記參選、甚至順利當選村里長、議員，事後再用新行政解釋解職，有違行政法上「信賴保護原則」。同時，村里長及議員屬於基層行政職務，並會不涉及國家機密或情報業務，以危害國安理由要求其選擇「單一國籍」或逕行解職，違反法律比例原則精神。

最後，民進政府主張以國籍法取消陸配當選資格，形同主張〔新兩國論〕。依據當前中華民國憲法及法律規定，並未承認對岸的中華人民共和國為別國或他國，其國籍自然不是法律上存在。運用《國籍法》規範限制陸配的參政權，無異是繞過、架空及漠視憲法及《兩岸人民關係條例》規範。憲法增修條文明載〔因應國家統一前之需要〕，預設國家統一立場；規範兩岸關係框架及發展是依據《兩岸人民關係條例》，界定臺灣地區及大陸地區，形成「一國兩區」定位。

主張用國籍法來規範兩岸關係，即變成兩國關係，此種作法無疑是從務實臺獨邁向法理臺獨。現行憲法及法律對兩岸關係定位，是兩岸互不承認主權、互不否認治權。政府若要強勢取消具大陸國身份臺灣民眾的公職人員資格，主張不宣布放棄大陸國籍就要註銷公職身份，此將被質疑有邁向新兩國論之嫌疑。

從比較法觀察，世界各國對於「雙重國籍」與「參政權」之規範大致呈現三種典型模式：高度開放型（加拿大）、差別化管理型（多數歐盟國家）、與單一國籍嚴格型（新加坡）。其中多數歐盟國家採取多元、差別化管理的「允許雙重國籍但對特定公職限制」模式，法律環境愈來愈接受雙重國籍。臺灣既非加拿大高度開放，也非新加坡極度嚴格，而是「對陸配特別從嚴」的混合體。

若我們借鏡歐盟模式，可設計實施採取「敏感公職」與「一般公職」之分流；或可制定更具體法規：包括一般公職（村里長、議員等），可不因其原籍地或雙重國籍受到限制，保障其公民參政權。對於敏感公職，如國安、軍警、情治等涉及國家機敏業務，可要求其不得持有陸籍或須經國安審查。既維護國家安全，也保護陸配參政權利。

民進政府並非依陸配個人行為判斷，其是否接受資助、是否違反反滲透法，進而影響國家安全；反而是因陸配「出生地及原國籍」因素，將整個陸配族群預設為「帶有國安風險的他者」，在臺灣命運共同體內部實施差別待遇及身份標籤化、政治污名化，制度歧視的長期效果致陸配及其子女將成為二等公民，如此要團結臺灣社會，恐怕是無異緣木求魚。■