中美競爭下聯合國的改革與未來

衣冠城 / 自由撰稿人

今年不但是對抗法西斯戰爭勝利80週年，同時也是安排二戰戰後世界秩序重要成果的聯合國成立80週年。9月底，超過140位世界領導人齊聚紐約，然而，屹立80年的聯合國正面臨前所未有的挑戰。正如聯合國秘書長古特雷斯坦言，聯合國正處於「被衝突、不平等與不公正撕裂」的時代，距離「使後世免於戰禍」的創立宗旨已愈行愈遠。

聯合國成立的核心設計是以美、英、法、中、俄安理會五大常任理事國的合作為基石，致力於大國權力平衡與集體安全的理想架構，但在隨即的冷戰與不斷地大國對抗中逐漸變質。當年由美國主導起草的聯合國憲章，奠定的華盛頓體系，如今更受到川普政府的「退群」瀕臨瓦解。

川普回鍋白宮後，繼續將聯合國視為「浪費資源的無用機構」。美國退出《巴黎氣候協定》、世界衛生組織與聯合國教科文組織，拖欠超過30億美元會費，並削減對人道援助和發展項目的資金。這些動作重創了聯合國的運作能力，使其在全球各地的救援與維和行動陷入困境。

曾經以維持國際秩序自詡的美國，如今成為多邊體系的最大破壞者。正如聯合國內部人士警告的那樣，美國的撤退不僅削弱了聯合國的財政，更動搖了其合法性。而這個真空，正好為中國大陸提供了前所未有的介入機會。

隨著美國削減資金、退出機構，北京趁勢填補真空。中國不再與美國爭奪「出資最多」的頭銜，而是以爭取更大的話語權。中國的代表在聯合國大會及專門機構中提出「改革倡議」，主張發展中國家應擁有更多代表性，贏得不少國家的支持。

北京在聯合國內的策略是「選擇性介入」，即在不具爭議的技術領域積極參與，例如國際電信聯盟、糧農組織；而在人權與政治議題上則主張「節制與主權」。這種策略使中國以相對低成本取得制度性影響力，塑造「多邊主義捍衛者」的形象。

最近中美兩國領導層在聯合國大會的發言更可以看出兩國對聯合國南轅北轍的思維與態度。川普的聯合國演講質疑聯合國的作用，反映出美國在多邊主義的退縮與重塑全球角色的強烈信號，更多聚焦於國家利益和實力競爭；而中國大陸總理李強的發言則展示中國試圖填補美國退場留下的領導空缺，堅持通過多邊主義與國際法規倡議推動聯合國改革與全球治理，塑造負責任大國形象。這種鮮明的對比象徵著中美兩國在國際體系中的試探與角力，同時也深刻影響著聯合國改革的未來走向。

面對財政與信任危機，古特雷斯提出一系列改革方案，如削減5億美元預算、裁員近兩成、合併重疊機構、降低維和支出，並考慮將部分辦事處遷往成本較低的地區。這些措施努力維持聯合國基本運作，但無法解決權力結構僵化與資金依賴少數大國的核心困境。

在美國疏離、多極競爭的格局下，未來的聯合國或將出現「分散化」的新形態。部分中等強國或新興經濟體如德國、日本、加拿大、韓國、印度、巴西等，紛紛組建各種次級團體如「團結謀共識集團」(Group of Consensus)推動安理會改革。許多國家也主張在北京、日內瓦、布魯塞爾等地輪流舉行聯合國大會，藉此削弱美國的主導權。同時，金磚國家組織、二十國集團(G20)與區域機構（歐盟、東協、非盟等）將在全球治理中扮演越來越重要的角色，而聯合國有可能在全球治理上更為邊緣化。

正如卡內基國際和平基金會學者史都華·帕特里克指出：「美國創造的世界正走向終結，但多邊治理不會消失。」未來的全球體系將是由無數個國際條約、法院、區域組織與跨國網絡構成的複合結構，權力分散、責任模糊、但依然彼此依存。

在中美競爭與全球多極化的時代，聯合國的改革與未來發展承載著國際社會對和平、安全與發展的殷切期望。未來的聯合國能否實現代表性、公平性與效率的平衡，取決於各國間如何共商共建共享，以及能否克服結構性障礙，攜手面對全球性挑戰。■