聯合國2758號決議文從未宣稱中國代表台灣

譚偉恩／中興大學國際政治研究所教授

1961年聯合國大會(UNGA)通過第1668號決議(Representation of China in the United Nations)，將「中國的代表權」定性為《聯合國憲章》第18條2項的「重要問題」(important questions)之一，需要全體會員的三分之二多數出席與投票來決定。這個決議是當時冷戰背景下，美國擔心「中國的代表權」若被歸類到「其它問題」(other questions)，便會以簡單多數決的方式來決定，無疑增加蘇聯拉攏中國大陸的共產政權進入聯合國之機會，進而導致自己在聯合國主導國際議題的優勢。

職是之故，美國在1961年聯合澳大利亞、哥倫比亞、義大利與日本推動上開1668號決議，並獲得UNGA的通過，以正式決議的方式宣布「中國的代表權問題屬於重要問題」；如此一來，雖然當時支持讓政權參與聯合國的會員數目已逐漸增加，但要在表決時達到2/3的門檻卻極為不易，不啻實現美國防堵蘇共與攜手連袂之政策目標，也間接替當時聯合國安理會(UNSC)常任理事國之一的「中華民國」立下一道防護牆（詳見《憲章》第23條1項）。

1962年10月22日，蘇聯提出一個以「中華人民共和國」取代「中華民國」的草案決議，試圖藉此讓中國在UNGA及UNSC的席位(seats)可由政權取代，但這項草案於同年10月30日在UNGA的決議中被否決。值得注意的是，取代「中華民國」的議案從1963年起改由阿爾巴尼亞領銜（柬埔寨為共同提案國），並於每屆UNGA會期中提出，蘇聯雖然在每次表決時均投票給予支持，但不再主動作為提案國。正因為如此，「阿爾巴尼亞提案」(Albania’s proposal)之名後來成為中國在聯合國代表權歸屬的主要關鍵詞。1964年到1968年，「阿爾巴尼亞提案」不敵前述美國設下之「重要問題」防火牆，在UNGA一再被否決。

然而，1969年是個非常關鍵的轉捩點；這一年阿爾巴尼亞與13個國家共同提案，要求恢復「中華人民共和國」的合法權利並驅逐「中華民國」。此次提案獲得UNGA同意列入議程，意謂著中國在聯合國的代表權歸屬不再只是特定國家的「重複提案」，而是轉變成UNGA全體辯論之正式事項。 毋寧，當時聯合國內脫離殖民母國的新興獨立亞非國家數量大增，外交關係上偏向支持由北京當局代表的中國，也就是共從1949年的事實上(de facto)建政一路走來逐漸取得了它在國際外交關係中法律上(de jure)承認。這樣的轉變影響深遠，不僅代表國際社會在政府承認(recognition of a government)的立場上傾向政權，更為1971年UNGA通過2758號決議打下了基礎。

隨著Richard Nixon就任美國總統並試圖改善與政權之關係，美國對於「中國在聯合國的代表權」一事有了不同的看法，即從前述1668號決議的「阻擋」參與聯合國，默默轉向成「不排斥」的加入，但又不希望國民政府的在聯合國的席次被取代。職是之故，1971年Nixon總統先令國務院主管東亞暨太平洋事務的助理國務卿Winthrop Brown到台灣和國民政府討論相關議題，接著於4月23日，Nixon又低調派遣私人特使Robert Murphy到台灣和國民領導人蔣介石晤談，告知美方評估該年UNGA會議上「阿爾巴尼亞提案」將可能通過，因此Nixon政府打算提出「雙重代表案」作為因應，並告知蔣介石可能不會接受美方的提案而拒絕加入聯合國。

同年7月下旬，美國國務卿William Rogers也出訪台灣，告知蔣介石國民政府若要在聯合國保有會員資格的「唯一機會」就是支持美國的「雙重代表案」，並應考量國際現勢當時多數國家支持北京當局應在安理會中擁有席次。此時，蔣介石已知自己的情勢不如以往，為能成功抵制「阿爾巴尼亞提案」，最終拉下老臉決定由外交部發文通令各外館，告訴友邦「雙重代表案」之目的在於保住中華民國政府，故若友邦為此目的而在UNGA會議中支持該案，中華民國政府將能理解。

1971年10月25日UNGA通過2758號決議，該案議文共有三段，惟其本意經常被官方刻意曲解或被大陸地區的學者所誤解。首先，2758號決議第一段指出，「慮及恢復中國的人民共和國（the People’s Republic of China；即一般中文指稱的中華人民共和國）之合法權利同時對於維護《聯合國憲章》及聯合國在憲章下所必須遵行之事項至關重要。」此段文字的重點並非恢復PRC的合法權利；事實上，恢復PRC的權利只是「方法」，真正的「目標」是為了維護《憲章》及聯合國運作之順利。然而，北京當局始終將方法與目標反過來解釋，刻意強調恢復PRC在聯合國的權利是聯合國彰顯其價值之舉措。

其次，2758號決議第二段指出，「承認PRC政府的代表們(representatives)是中國在聯合國唯一合法的代表，並且承認PRC是UNSC常任理事國成員之一。」此段文字因具相當程度的政治性用語模糊，讓北京當局得以導引多數讀者誤把PRC看成是一個「國家」，但觀之2758號決議的歷史脈絡，特別是自1961年以降在UNGA一系列相關之提案與表決過程，以及2758號決議本身之前後文，PRC理應解讀為是代表一個國家的「政府」，而這個政府在2758號決議之下取得合法權利替代原本在聯合國的「蔣介石的代表們」。

最後，2758號決議第三段的內容指出，「決定恢復PRC的一切權利，承認PRC政府的代表們為中國在聯合國的唯一合法代表，並立即從聯合國及其所有一切與之相關的組織中驅逐蔣介石的代表們所不合法佔據之席位。」此段文字完全沒有提及中國的共和國（the Republic of China；即一般中文指稱的中華民國），亦無論及台灣或是台澎金馬，而是極為明確針對當時領導國民政府的蔣介石，高度反映此決議在1971年做出前美國官方與蔣介石政權交涉之過程。

總的來看，2758號決議是1960年代到1970年代初期國際社會整體對兩岸情勢判定的縮影，明顯是一個高度政治性的決議。這個決議在UNGA於1971年正式通過以前，支持與反對國家的票數就是政權在國際外交舞台上發揮其影響力狀態的指標。換句話說，之所以有越來越多國家支持PRC政府參與聯合國（無論是取得在UNGA的席次，還是在UNSC的席次）是因為它們的國家利益與北京當局掌控下的中國大陸越來越相關，以致於不能繼續枉顧政權存在之事實，但此一外交風向的轉變完全不等於這些支持2758號決議的國家反對ROC政府繼續參與聯合國，或是要以此決議阻斷台灣在聯合國或相關組織的參與。

不幸的是，北京當局刻意扭曲2758號決議，甚至不惜背離聯合國官方網站上對此決議的中文譯版。以今年5月21日一則在PRC外交部官網上的貼文為例，指出「联大第2758号决议郑重确认、充分体现了一个中国原则，明确了世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分；明确了中国在联合国的席位只有一个，中华人民共和国政府是代表包括台湾在内全中国的唯一合法代表，不存在“两个中国”、“一中一台”。」然而，誠如本文先前所探討與分析的，2758號決議中無論是哪一段皆難以推導出「一個中國原則」，更全然支字未提及「台灣」，更遑論是將台灣判定為「中國」的一部分。

此外，2758號決議也沒有說PRC政府可以代表台灣，而是只載明PRC政府所派駐在聯合國的代表們是唯一合法代表「中國」的外交人員。事實極為明顯，政權擅於編纂假訊息，甚至可以全然不顧聯合國官方中文譯本之內容，徑自以想像出來的內容建構國際社會錯誤的歷史觀與兩岸現狀。不過，如果1960年代到1970年代初的國際局勢是有利於北京當局的，那麼2016年以降至今（或之後）的國際環境可能將有利於台灣。聯合國本來就是一個映射國際整體權力分配的競技場縮影，十年河東，十年河西；那些被扭曲或掩蓋的歷史，必將會漸漸重現於天日。

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