「不副署」是憲法賦予行政院的合法權力

陳方隅／東吳大學政治系副教授

行政院即將以「不副署」的手段來處理有違憲疑慮的法律，近期不管是公法學者、政治學者、以及政策圈都有非常多精彩的討論。這邊筆者想要來重申幾個重要的觀察角度。

當前最重要的事情，是讓憲法法庭能夠恢復運作

立法院白藍兩在去年（2024）十二月透過把《憲法訴訟法》拉高門檻並且以杯葛同意權的方式讓憲法法庭無法運作（案件審理門檻高於現有大法官人數），再加上有三位大法官直接放棄守護憲法、罕見地以發聲明的方式自我放棄守護憲法的職責，而造成現在的僵局。

我認為當前最重要的事情是要先讓憲法法庭恢復運作，因為它就是設計來處理僵局的最重要機制。白藍兩眼看自己所通過的立法院職權法被宣告違憲，索性直接廢掉憲法法庭，這是對民主政治的重大傷害。如果說是要「反對賴清德」、甚至指責執政「獨裁」的人們，不是更應該要讓憲法法庭運作才對嗎？憲法法庭的主要功能之一就是要制止政府做的事情「太超過」，而且憲法法庭裡面有九成五的案子是人民權益案。憲法法庭被癱瘓掉，也是目前憲政僵局的主要原因。

行政院長能否不副署法案？當然可以

這陣子以來，已經有非常多關於「總統能否不公布法案」、「行政院長能否不副署法案」的討論，我自己的看法已經在2025年11月27日經民連舉辦的座談會「副署並公布法律是行政院長、總統的絕對義務嗎？」上面講了，這邊再重述一次。

​我的看法是這樣：憲法規定總統一定要公布法律，但須要經過行政院長副署，從字面上來看，這個副署權就是一個實質的決定權無誤。

憲法第72條：立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統「應」於收到後十日內公布之。

憲法第37條：總統依法公布法律，發布命令，「須」經行政院院長之副署。（括號為筆者所加）

憲法上面有講說總統「應」公布法律，但並沒有講說行政院長一定要副署，反而是說「須」經行政院長副署，這個解釋也只能解釋成這個副署權是實質的權力。

而且，行政院長不副署法律，讓這個法律無法公告，這也是符合我們憲法本文設計的（行政院長是最高行政首長）。如果我們讓任何一個憲政機關可以做一件事情然後另一個憲政機關一定必須照著做，這就已經破壞了權力的分立與制衡。沒有一個憲政機關可以絕對高於另一個憲政機關，這是在總統制與半總統制下的基本原則。

不副署代表行政權愛做什麼就做什麼嗎？

很多人有疑慮，認為如果行政院長可以決定法案要不要執行，豈不是可以完全不理會立法院的立法？其實不是。行政院以「不副署」的手段來處理有違憲疑慮的法律，是憲法賦予行政院長的職責。而這也不代表行政院可以愛做什麼就做、不愛做的就不做，因為本來應該要有憲法法庭的嘛！憲法裡面對於立法院的反制措施，也是有明文規定的。

今天如果立法院不滿意行政院長的作法怎麼辦？很簡單，第一就是送憲法法庭來裁決。然而，憲法法庭被白藍兩給癱瘓掉了。如果白藍對於行政院長不副署有疑義，理論上最該做的事情就是讓憲法法庭恢復運作，並且送憲法法庭來審理裁決。

第二條路就是走不信任案（倒閣）一途，這個我們憲政體制當中也已經有設計。如果不倒閣，那就代表同意行政院這樣做。這樣的設計也不是我們獨有，在許多半總統制國家都是這樣設計的。像法國也有從行政院長（總理）發起的信任案、或從國會發起的不信任案，針對重大的政策爭議，如果投不過最後就是國會解散重選，交給選民來做一次決定。

​ 事實上行政院之所以拖到現在，新國會上任快兩年了，才終於端出這個不副署的終極武器，就是因為立法院對行政院一直都是有很大的監督制衡權力，例如審預算就是其中一個，所以行政院才一直不願意把這招拿出來用。然而行政院不願意拿出大武器，但是這兩年來我們看到什麼？

​我們可以看到，現在立法院已經完全失去立法院的功能，所有重大法案通通都是不審查、不討論，甚至到三讀之前才拿出條文，立法委員們自己都看不到法條本身。這是一個已經完全失控的立法院。

要求行政權的同時，也必須要去要求立法權回到正當法律程序

​現在白藍兩很多人講說「掌權者當家不要鬧事」，然而別忘記了，立法院也是掌權者耶！白藍是國會多數，是立法權的掌權者。要求別人當家不鬧事之前，是不是可以讓立法院的運作恢復正常的模式？

​而且，不只是立法院自己，可不可以先讓所有憲政機關和政府機關都正常運作？立法院讓憲法法庭關門，這本身早就已經違法、甚至是違憲的，先前已經有好幾個釋字都明白講了，一個憲政機關不能夠讓另一個憲政機關無法運作。我們現在不只是憲法法庭無法運作，還有像是NCC、監察院等單位，要嘛是把預算全砍掉、要嘛就是不同意任何的任命，已經有很多單位出現運作的困難，這些也都有高度的違憲疑慮。（再下個可能無法運作的就是中選會了，大家準備好了嗎？）

​然後我們也必須要知道，行政權確實需要負責任去做更多的溝通，但是當白藍兩沒有想要溝通、只想要惡意杯葛的時候怎麼辦？又或者反過來問，如果行政權執行了那些白藍通過的法案，白藍有任何討論或協商的空間嗎？從去年到現在看起來也是完全沒有的呀！

​去年十二月有一個新聞，是卓榮泰院長找韓國瑜院長兩個人溝通，決議幾個重大爭議法案先不要推，結果傅崐萁直接推翻兩個院長的決議，照樣硬通過《憲法訴訟法》、《選罷法》（提高罷免門檻）、《財劃法》。同樣地，這些法案的內容很多都是三讀之前才拿出新的版本出來，完全都沒有審查。甚至現在很多表決都不用表決了，直接舉手避免留下表決紀錄。

​現在立法院隨便通過一個案子，行政院的預算就少個幾千億，或者是通過一個案子全體人民一起承擔負債七千億（例如年改倒退法案，等於全體國民每人負債三萬多元），還有的法案是叫政府超過舉債上限來編預算。舉債上限是由法律規定，你不能立一個法案然後叫行政院一直違法做事，然後還說別人不執行是獨裁。事實上，行政院若執行那些違憲或違法的案子才是最有問題的，因為這對許多人的權益是重大的侵害。

​憲政危機需要更多人一起關注

​其實，不管是憲政僵局，或者行政與立法的僵局，這些都是民主國家的常態，尤其在總統制與半總統制的國家。僵局的來源就是民意的雙重正當性，人們投票選總統並托付行政權，投票選國會議員並托付立法權，這兩者本來就有可能是衝突，所以台灣現在面對的僵局也沒什麼大不了，就是很需要大家一起來討論。

​話說，我們的憲法說真的是非常奇葩，制訂時候的統治目標（中國大陸地區）跟台灣沒有任何關係，制訂之後更是幾乎都沒有好好地實行過，馬上就「動員戡亂」再加上戒嚴。超級長的戒嚴之後終於開始實行，不久之後開始修憲，把本文一大半都蓋過去，因此裡面有一堆奇怪的設計。

這部憲法的運作有諸多問題，但也還沒到完全無法運作的境界，大家可以一邊討論當前的局面有什麼需要改正的地方，一邊或許也可以討論，到底我們需要怎麼樣的一部新憲法？這是一個很重要的憲法時刻，即使是現況制度的繼續運作，也還有非常多法律的狀態需要討論（例如不副署之後，法案的狀態是什麼）。

最後再次強調，不管我們的意識型態或者政治立場如何，我們都應該要求在野們不要再杯葛憲法法庭的運作，也應該要求立法院回歸到正常的立法程序。行政權當然也需要再做更多的折衝與討論，現在要做的事情（不副署）並不是一個常態，我們希望一切都能回歸到憲法所設計的行政、立法、司法三權分立與制衡的狀態，不能有誰去凌駕與癱瘓另一邊。憲法法庭就是解決憲政僵局的最基本的機關，針對法案和政策的「違憲審查」是最基本的民主機制之一，必須讓它趕快回復正常。

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